È una macchina complessa quella degli appalti pubblici, riuscire a farla funzionare al meglio è un'impresa tutt'altro che semplice.
Il tanto atteso Codice degli Appalti (D.Lgs 36/2023), entrato in vigore due anni fa, ha messo mano al sistema delle regole per favorire i meccanismi che vanno dall'assegnazione alla consegna lavori. Tuttavia, questa che è stata definita una rivoluzione per il settore, ha manifestato alcune criticità che hanno causato, principalmente, difficoltà applicative. Dopo numerose consultazioni, che hanno coinvolto 94 stakeholders con circa 630 contributi, si è arrivati alla stesura di un correttivo proprio per cercare di colmare le lacune normative più evidenti nonché ottimizzare la fase applicativa della disciplina. Entrato in vigore nel 2025 il correttivo interviene sistematicamente su quasi tutta la materia. La ratio ispiratrice è aggiustare il tiro per poter rilanciare gli investimenti pubblici anche nella fase successiva all’attuazione del Pnrr, in coerenza con i tempi di un bilancio strutturale.
La nuova revisione dei prezzi
Con modifiche all’art. 60 del Codice è stato chiarito il rapporto tra la revisione dei prezzi e il principio di equilibrio contrattuale. In particolare, la soglia di rischio contrattuale per i lavori pubblici è stata abbassata al 3%, mentre quella di compensazione per eventuali eccedenze è stata innalzata al 90%. Per quanto riguarda i contratti di servizi e forniture, sono stati previsti due meccanismi di revisione: il meccanismo ordinario, basato su clausole di indicizzazione del costo del servizio, che garantiscono l’equilibrio economico del contratto in situazioni normali, adattando i prezzi alle fluttuazioni di mercato; il meccanismo straordinario, attivato in caso di aumenti dei costi superiori al 5%, che prevede una compensazione dell’80% dell’eccedenza per far fronte a eventi eccezionali.
Partenariato pubblico-privato
Il Correttivo è intervenuto anche sul partenariato pubblico-privato, con particolare attenzione alla finanza di progetto, con l’obiettivo di ottimizzare la realizzazione di opere pubbliche attraverso la collaborazione tra enti pubblici e operatori privati. Una delle novità principali riguarda la semplificazione dei documenti richiesti agli operatori privati per la partecipazione alle procedure, in modo da non renderle troppo onerose. Inoltre, il Correttivo introduce la possibilità di approvare “anticipatamente” il progetto di fattibilità tecnico-economica per ridurre il rischio di modifiche sostanziali dopo la selezione del contraente ed evitare eventuali contenziosi.
Modifiche alla qualificazione SOA
Le modifiche apportate in tema di qualificazione SOA sono sostanzialmente quattro: per le categorie scorporabili l’appaltatore principale, ai fini della qualificazione, potrà utilizzare solo gli importi direttamente eseguiti, al netto dei subappalti. Permane invece la possibilità per l’appaltatore di utilizzare il 100% dell’importo della categoria prevalente, indipendentemente dall’importo subappaltato. I soggetti che alla data 1° luglio 2023 ricoprivano l’incarico di direttore tecnico, risultante da un attestato SOA in corso di validità, possono continuare a svolgere le funzioni. E ancora, ai fini della qualificazione di consorzi di imprese artigiani, di consorzi di cooperative e di consorzi stabili possono utilizzare l’intero importo sia della categoria prevalente che delle categorie scorporabili. Infine, viene introdotto il divieto di partecipazione a più di un consorzio stabile.
Tutele lavoristiche
In materia di tutela dei lavoratori, il Correttivo prevede l'obbligo di applicare un unico contratto collettivo nazionale nei bandi di gara con linee guida per le stazioni appaltanti. Anche il subappaltatore è tenuto ad applicare, per le prestazioni affidate in subappalto, il medesimo contratto collettivo di lavoro del contraente principale, ovvero un contratto differente, purché garantisca tutele economiche e normative equivalenti. La norma introduce un principio di omogeneità e di coerenza nella disciplina dei rapporti di lavoro nell’ambito dello stesso appalto, al fine di evitare fenomeni di dumping contrattuale o di sfruttamento delle disparità normative fra contratti collettivi differenti.
Il mercato dei lavori pubblici
«In questi anni, gli investimenti destinati alle opere pubbliche sono aumentati - fa subito notare Michela Allodi, vicepresidente della sezione dei costruttori edili aderenti all'Unione Parmense degli Industriali - e questo grazie soprattutto alle risorse messe in campo per la realizzazione dei progetti nell'ambito del Pnrr e per la chiusura del ciclo di programmazioni di fondi strutturali europei. Nel 2022-2023 sono stati banditi lavori pubblici per quasi 100 miliardi di euro, pari al 4,8% del Pil italiano. Nella media del decennio precedente erano stati 23 miliardi all'anno. Nel 2024 si è registrato un incremento produttivo del 20%, nonostante il calo del 7,4% degli investimenti privati a causa della frenata della riqualificazione abitativa e del ridimensionamento degli incentivi fiscali. Il trend positivo è stato trainato principalmente dagli enti locali che hanno raggiunto importanti andamenti produttivi».
Anche a livello locale il trend è simile. «Nel primo trimestre 2025 si è confermato l'impegno dei Comuni e degli enti nel sostenere i programmi e i progetti di sviluppo locale - prosegue la Allodi -. Il nostro territorio si è dimostrato attento nell'intercettare le opportunità fornite dal Pnrr, in questo momento nel vivo della produzione per rispettare i tempi previsti dall'Europa. Non solo. Secondo Sauro Mocetti, economista di Banca d'Italia, le piccole opere del Pnrr stanno rispettando i tempi mentre i ritardi si stanno verificando soprattutto nei lavori con un valore al di sopra dei 5 milioni. Dall'ultimo report disponibile il 45% delle opere del Pnrr deve ancora essere avviato, mentre ci stiamo avvicinando alla fase conclusiva del piano e mancano ancora all'appello 59 miliardi».
Secondo la vicepresidente della sezione edili dell'Upi, «è importante che tutti i cantieri siano messi nella condizione di operare al meglio, con particolare attenzione alla fase economico-finanziaria. Alcune imprese hanno segnalato l'allungamento dei tempi di pagamento a fronte di lavori già eseguiti, ma questo è strettamente collegato agli imprevisti e alle difficoltà per ottenere in tempo i trasferimenti delle risorse del Pnrr. È una sorta di catena. In generale, i dati rivelano che i lavori stanno procedendo e siamo orgogliosi del contributo che stanno fornendo le nostre imprese alla realizzazione del Pnrr. Pensando al futuro, dopo il 2026 con la chiusura del Pnrr e i nuovi vincoli del Patto di Stabilità europeo le risorse pubbliche potrebbero non essere sufficienti, ecco perché si torna a parlare di interventi di Project Financing con l’utilizzo di capitali privati».
La questione delle regole
Il buon funzionamento di un sistema di appalti pubblici è cruciale per garantire che le risorse a disposizione siano allocate sui progetti in maniera tempestiva e di qualità. «Nel 2023, il nuovo Codice degli Appalti è stato accolto positivamente dalle nostre imprese e da tutto il sistema - spiega la Allodi -. L'impianto nuovo ha introdotto alcuni principi: risultato, fiducia e riequilibrio contrattuale. Il risultato deve essere di tutto il sistema, in una logica di qualità, tempo e costi. Le opere vanno realizzate velocemente (ad esempio nell'ambito del PNRR) ma pur sempre nel rispetto dei ruoli di tutti gli operatori. Una cosa è certa: la maggior parte dei ritardi avviene nella fase a monte della gara, ora corretta con le novità introdotte. In generale si tratta di un problema di metodo. Un esempio è il riequilibrio contrattuale attraverso la revisione prezzi. A questo proposito abbiamo accolto positivamente l'introduzione di meccanismi chiari e automatici. È una situazione di compromesso, pur sempre migliorabile però è un passo in avanti. Poi, c'è un altro tema, che riguarda le tutele lavoristiche ovvero l'obbligo di applicare un unico contratto collettivo nazionale nei bandi di gara, linee guida che valgono anche per il subappaltatore. L’Ance ritiene che per le equivalenze delle tutele dei lavoratori, ai fini della verifica, nel caso in cui l’operatore economico indichi nell’offerta un Contratto Collettivo Nazionale diverso, sia necessario stabilire dei parametri che tengano conto, tra l’altro, degli obblighi di denuncia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa Edile, assicurativi e antinfortunistici, inclusa la formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, anche con riferimento alla formazione di primo ingresso e l’aggiornamento periodico. Infine un terzo punto importante: le modifiche alla qualificazione Soa. Per le categorie scorporabili, l'appaltatore principale può utilizzare solo gli importi direttamente eseguiti, al netto dei subappalti. Questo punto desta una certa perplessità, poiché contrasta con le norme europee relative alla neutralità tra appalto e subappalto, ostacolando l'impiego di quest'ultimo e penalizzando le piccole imprese. Solo i subappaltatori potranno utilizzare i certificati di esecuzione lavori mentre rimane in carico all’appaltatore principale la garanzia del risultato complessivo dell’opera. L'Ance ha fatto ricorso a Bruxelles».
